推进反腐败国家立法

为坚决打赢反腐败斗争攻坚战持久战提供法制保障

2024年12月25日，十四届全国人大常委会第十三次会议审议通过《关于修改〈中华人民共和国监察法〉的决定》。修改《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻习近平法治思想和习近平总书记关于党的自我革命的重要思想，深入贯彻党的二十大和二十届三中全会精神，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，把党中央关于持续深化国家监察体制改革的决策部署通过法定程序转化为国家意志，进一步健全反腐败基础性法律制度，为坚决打赢反腐败斗争攻坚战持久战提供有力保障。

一、充分认识修改《监察法》的重要意义

十三届全国人大一次会议于2018年3月20日审议通过的《监察法》，是深化国家监察体制改革的重大制度成果。《监察法》的实施，对加强党对反腐败工作的集中统一领导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，实现对公职人员的监察全覆盖发挥了重要作用。与此同时，以习近平同志为核心的党中央从推进党的自我革命、健全党和国家监督体系的高度，对持续深化国家监察体制改革作出重要部署，反腐败斗争面临新的形势和任务，全面建设社会主义现代化国家对纪检监察工作高质量发展提出新的要求，迫切需要与时俱进地对《监察法》作出修改完善。

一是深入贯彻党的二十大和二十届三中全会决策部署的必然要求。党的二十大和二十届三中全会对推进反腐败国家立法作出明确部署。《监察法》作为对国家监察工作起统领性和基础性作用的反腐败国家立法，是党和国家监督制度的重要组成部分。贯彻党的二十大和二十届三中全会精神，及时修改《监察法》，坚持和强化党对监察工作的领导，坚持和完善党中央集中统一领导下的反腐败工作体制机制，完善监察机关派驻制度，深化反腐败国际合作，增强监察全覆盖的有效性，有利于健全党和国家监督体系，增强治理腐败效能，提升党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，更好实现新时代新征程党的使命任务。

二是巩固拓展国家监察体制改革成果的重要举措。习近平总书记强调，“要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要”。《监察法》实施以来，在党中央坚强领导下，国家监察体制改革持续深化，改革举措不断出台，改革成效不断显现。修改《监察法》，及时把在党中央领导下持续深化国家监察体制改革积累的宝贵经验制度化，将实践成果上升为法律规定，能够为持续深化国家监察体制改革提供长久法治动力，有利于形成立法保障改革、改革推动制度创新的良性循环。

三是解决新形势下监察工作中突出问题的现实需要。当前，反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固，但形势依然严峻复杂，铲除腐败滋生土壤和条件的任务依然艰巨。修改《监察法》，根据反腐败斗争的新形势新任务，进一步授予监察权限，优化留置期限，完善反腐败的手段措施，打通理顺制度堵点难点，有利于依法解决实践中反映出来的突出问题，进一步提高监督执法工作的精准性、实效性，彰显高压惩治腐败的鲜明态度，为以零容忍态度反腐惩恶，坚决打赢反腐败斗争攻坚战持久战，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐提供法制保障。

四是加强监察工作规范化、法治化、正规化的有力保证。习近平总书记多次强调，纪检监察机关要增强法治意识、程序意识、证据意识，不断提高纪检监察工作规范化、法治化、正规化水平。《监察法》集组织法、程序法、实体法于一体，对保障各级监察机关正确行使职权，以法治思维和法治方式反对腐败发挥了积极作用。随着监察实践的不断丰富发展，修改《监察法》，进一步完善监察程序、严格批准权限，健全监察机关内控机制，严格对监察人员违法行为的责任追究，有利于指导各级监察机关加强规范化、专业化建设，健全自身权力运行机制和管理监督体系，确保监察执法权受监督、有约束，推进新时代监察工作高质量发展。

二、准确把握《监察法》修改的主旨要义

《监察法》是监察机关开展监督执法工作的基本法律依据。各级监察机关要认真学习理解修改后的《监察法》，准确把握其内涵要义和实践要求。

（一）强化监察法治理念，促进在法治轨道上深化反腐败工作。监察法治理念是监察工作领域贯彻落实习近平法治思想的具体体现，指导监察执法工作的具体实践。2018年制定《监察法》，将“以事实为根据，以法律为准绳”、“在适用法律上一律平等”等法治理念具体化为监察工作原则，有力推动了监察工作法治化。本次修改《监察法》，坚持理念创新和制度创新同步推进，总结《监察法》实施以来在推进廉政建设和反腐败斗争中贯彻落实习近平法治思想的新举措新经验，提炼转化为监察法治理念，并贯通落实和体现到各项具体制度设计之中。一是尊重和保障人权。为贯彻宪法关于“国家尊重和保障人权”的规定，在监察工作原则中增写“尊重和保障人权”，并将“保障当事人的合法权益”细化为“保障监察对象及相关人员的合法权益”，充分彰显了监察工作依法保障人权的鲜明立场。同时，将人权保障理念落实到《监察法》关于调查取证、措施适用、救济机制等新增规定中，涵盖监察对象及相关人员的人身权、知情权、财产权、申辩权、申诉权以及申请复审复核权等各项合法权益，充分体现惩治腐败与保障人权有机统一的法治精神。二是遵守法定程序，公正履行职责。守法律、重程序，这是法治的第一位要求。法定程序是监察机关履职行权的基本遵循，公正执法是监察工作的内在要求。《监察法》修改将这一法治理念纳入监察工作原则，并相应完善监察程序、对监察机关和监察人员的监督等相关规定，以法律形式强化监察机关公正开展监察工作的要求。在第五章监察程序中增加规定，“调查人员应当依法文明规范开展调查工作”，并明确了不得以暴力等方式收集证据的要求，坚决杜绝违法取证。三是依法保护企业产权和自主经营权。习近平总书记强调，“纪检监察机关在履行职责过程中，有时需要企业经营者协助调查，这种情况下，要查清问题，也要保障其合法的人身和财产权益，保障企业合法经营”。修改后的《监察法》落实党中央要求，对监察机关依法保护企业产权和自主经营权作出专门规定，要求在履行职责过程中需要企业经营者协助调查的，应当保障其人身权利、财产权利和其他合法权益，避免或者尽量减少对涉案企业正常生产、经营活动的影响，为促进企业发展营造良好法治环境。

（二）完善监察派驻、派出制度，增强监察监督全覆盖的有效性。习近平总书记强调，要强化对权力监督的全覆盖、有效性，确保权力不被滥用。国家监察是对公权力最直接最有效的监督。修改前的《监察法》规定了监察派驻、派出制度，各级监察委员会依法向本级党的机关、国家机关、国有企事业单位等派驻、派出监察机构、监察专员，有力推进了监察全覆盖。为进一步构建横向到边、纵向到底、分工协作的监察全覆盖体系，增强监督有效性，修改后的《监察法》结合派驻、派出机构改革实践，丰富完善了监察派驻、派出制度。一是细化派驻、派出相关规定。进一步明晰派驻范围，对“中国人民政治协商会议委员会机关”和“事业单位”予以明确列举。将原规定的“所管辖的行政区域”修改为“特定区域”，更加精准体现监察委员会依法向地区、盟、开发区等不设置人民代表大会的区域，以及不设立监察委员会的街道、乡镇等特定区域派出监察机构或者监察专员的实际情况，进一步增强法律规定的指向性。二是创设监察再派出制度。根据修改前的《监察法》的规定，只有各级监委可以派驻、派出监察机构、监察专员，而且只能向本级党和国家机关等单位派驻、派出。因此，对于实行垂直管理或者双重领导并以上级单位领导为主的单位而言，国家监委只能向其中央一级单位派驻监察机构。实践中，实行垂直管理或者双重领导并以上级单位领导为主的单位的公职人员队伍规模大，单位层级多，国家监委派驻机构的监察监督难以有效覆盖全系统。同时，中管企业、部属高校和国务院国资委下属的委管企业在监察权运用的全覆盖方面存在与此相同的问题。为解决上述问题，本次修改《监察法》新增监察再派出制度，规定经国家监委批准，国家监委派驻本级实行垂直管理或者双重领导并以上级单位领导为主的单位的监察机构、监察专员可以向其驻在单位的下一级单位再派出；国家监委派驻监察机构、监察专员，可以向驻在单位管理领导班子的普通高等学校再派出；国家监委派驻国务院国有资产监督管理机构的监察机构，可以向驻在单位管理领导班子的国有企业再派出。监察再派出制度为国家监察工作注入新的动能，有利于实现监察权向下延伸，增强监察监督全覆盖的有效性。

（三）授予必要的监察权限，加强反腐败能力建设。为保障监察机关有效履行监察职责，《监察法》对监察机关在工作中可以采取的监察措施作了明确规定，为保障调查工作顺利开展发挥了重要作用。本次修法坚持授权与控权相结合，既赋予监察机关必要权限，进一步丰富反腐败工具箱，又强化对监察措施行使的管理监督。一是科学构建监察强制措施体系。根据反腐败工作需要和监察工作特点，本着确有必要、科学合理的原则，新增强制到案、责令候查、管护三项监察强制措施，与原有的留置措施一起，形成轻重结合、配套衔接、环环相扣的监察强制措施体系。这有利于监察机关更好应对复杂实践情况，减少留置措施适用，保障相关人员人身安全。二是严格规范监察强制措施适用。在依法授予必要的监察强制措施的同时，对新增监察强制措施适用情形予以列举式规定，明确采取相关措施应当按照规定的权限和程序，经监察机关主要负责人批准，防止实践中滥用。完善相关权益保障条款和刑期折抵规定，确保相关措施严格规范行使。同时，专门增加关于将管护、留置措施依法变更为责令候查措施的规定，体现慎用管护、留置措施的立法精神。三是合理优化相关监察措施。修改后的《监察法》深入贯彻权由法定、权依法使的基本法治理念，进一步明确谈话、函询措施的法律地位，优化勘验检查措施相关表述，增加关于调查实验的规定，以保障监察机关依法有效履行监察职责。

（四）细化完善监察程序，严格规范监察权行使。开展监察工作必须坚持实体与程序并重，以程序公正保障实体公正。《监察法》专门设置监察程序一章，对监察机关开展监督、调查、处置工作程序作出明确规定，并在程序中贯穿监察机关、监察人员的工作权限和履职要求。修改后的《监察法》聚焦监察工作程序中的关键点和风险点，构建完善更加规范、严密的监察工作程序，在监察权运行的重要环节充分彰显严格依法履职行权的法治要求。一是优化留置期限制度。在现行留置期限规定的基础上，增加规定经国家监委批准或决定，对可能判处十年有期徒刑以上刑罚的案件可以再延长二个月留置期限，省级以上监察机关发现另有重要罪行可以重新计算一次留置期限，以适应监察办案实际，解决重大复杂案件留置期限紧张的问题，保证办案质量和效果。同时，严格限定留置期限再延长和重新计算的审批层级、适用条件和次数等，切实防止实践中泛化使用。二是强调审理的审核把关和监督制约作用。在修改后的《监察法》中明确审理程序的法律地位，要求对案件事实和证据、性质认定、程序手续、涉案财物等进行全面审理，充分发挥审理对调查的审核把关作用。三是明确承担留置场所看护勤务的机关。要求由公安机关负责省级以下监察机关留置场所的看护勤务，并对留置看护队伍的管理作出原则规定。这为公安机关开展留置场所的看护勤务工作提供了更为明确、充分的法律依据，有利于加强留置看护规范化、法治化、正规化建设。

（五）突出对监察权的严格管理和约束，坚决防治“灯下黑”。习近平总书记指出，监察权是把双刃剑，也要关进制度的笼子，自觉接受党和人民监督，行使权力必须十分谨慎。2018年制定《监察法》，在第七章专章规定了对监察机关和监察人员的监督，构建系统化全方位的监督机制。在此基础上，修改后的《监察法》在顶层制度设计上进一步突出对监察权的严格管理和约束，有针对性地完善相关监督制约机制。一是明确特约监察员的法律地位。及时将近年来特约监察员工作的实践成果上升为法律制度，规定特约监察员对监察机关及其工作人员履行职责情况实行监督，为进一步发挥特约监察员监督作用提供制度保障。二是新增监察禁闭措施。巩固深化全国纪检监察干部队伍教育整顿成果，增加规定监察人员涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，为防止造成更为严重的后果或者恶劣影响，监察机关可以对其采取禁闭措施，体现对监察人员从严监督和约束，推动常态化清除害群之马，永葆忠诚干净担当、敢于善于斗争的铁军本色。三是完善申诉追责机制。结合新增监察强制措施、保护企业产权和自主经营权的要求，相应完善对监察机关及其工作人员违法办案的申诉制度和责任追究规定，切实做到监督别人的人首先要监管好自己，对执法违法的坚决查处，决不护短遮丑。四是强化保密要求。将监督、调查过程中知悉的工作秘密和个人信息纳入保密范围，强化监察机关及其工作人员的保密义务。

三、抓好修改后的《监察法》贯彻实施

习近平总书记强调，法规制度的生命力在于执行；必须一手抓制定完善，一手抓贯彻执行。各级监察机关和监察人员要把学习贯彻修改后的《监察法》作为重要任务，认真抓实抓好，确保制度落地生根。

一是与党的二十届三中全会改革部署一体贯彻落实。党的二十届三中全会对深入推进党风廉政建设和反腐败斗争、健全公正执法司法体制机制等作出重大决策部署，为下一步深化纪检监察体制改革指明了方向。修改《监察法》，既是贯彻落实三中全会决策部署的重要举措，又为下一步深化国家监察体制改革提供法治助力。贯彻实施修改后的《监察法》，要与落实党的二十大和二十届三中全会精神、二十届中央纪委三次全会和即将召开的四次全会工作部署相结合，与深化国家监察体制改革相结合，坚持党中央对监察工作的全面领导，以制度建设为主线深化改革，健全完善《监察法》配套制度，深化组织和制度创新，及时将修改后的《监察法》关于监察再派出、监察强制措施、留置看护队伍等规定转化为改革成效，在法律框架内推动和保障监察机关内设机构、派驻机构、基层监督等领域改革落实落地。

二是忠实履行《监察法》赋予的职责。本次修改《监察法》，将“深入开展廉政建设和反腐败工作”作为首要立法目的，丰富和完善监察机关履职措施，充分彰显始终保持惩治腐败高压态势的坚定决心。各级监察机关要坚决扛起反腐败职责，用好法律赋予的各项措施，切实履行反腐败国际合作职责，深化整治权力集中、资金密集、资源富集领域腐败，严肃查处政商勾连破坏政治生态和经济发展环境问题，丰富防治新型腐败和隐性腐败的有效办法，加大追逃追赃力度，持续释放从严惩治腐败的强烈信号，督促广大公职人员依法用权、秉公用权、廉洁用权，促进巩固党的执政基础，提高党的执政能力，为推进中国式现代化提供坚强保证。

三是提高监察工作规范化、法治化、正规化水平。本次修法秉持审慎赋权、严格限权的理念，对监察机关进一步提出行使权力必须十分谨慎、严格依法开展监察工作的要求。各级监察机关要严格落实修改后的《监察法》各项规定，采取监察强制措施、延长留置期限等必须按照规定的审批权限履行报批手续，严格遵守法定适用条件和期限，依法出具和送达法律文书，从严掌握、慎重采取相关措施。要以学习贯彻修改后的《监察法》为契机，巩固拓展纪检监察干部队伍教育整顿成果，强化监察机关自身建设，严格落实权力运行内控和监督制约机制，打造忠诚干净担当、敢于善于斗争的纪检监察铁军。